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中國民用航空局印發《低空飛行服務保障體系建設總體方案》

民航各地區管理局,各機場公司,空管局、監控中心、航科院、民航二所:

為加快構建行業社會共建、軍民融合發展、服務高效便捷的低空飛行服務保障體系,促進通用航空業發展,保證低空空域安全高效使用,民航局在深入調查研究、多地試點探索、廣泛征求意見、反復比較論證的基礎上,研究制定了《低空飛行服務保障體系建設總體方案》。現予印發,請遵照執行。

中國民用航空局

2018年9月28日

低空飛行服務保障體系建設總體方案

  為了進一步加強低空飛行服務保障體系建設,促進通用航空業發展,保證低空空域安全高效使用,結合通用航空發展需求、相關地區低空空域管理改革試點經驗和通用航空試點工作開展情況,制定本方案。

一、低空飛行服務保障體系建設的重要意義

(一)通用航空發展的客觀需要。改革開放以來,我國航空運輸業迅速發展,形成了制度健全、體系完整、保障有力的運輸航空飛行服務保障體系。國務院中央軍委《關于深化我國低空空域管理改革的意見》印發以來,低空空域管理改革試點扎實推進,低空飛行服務保障能力建設逐步開展,一定程度上滿足了通用航空的發展需要。但總體而言,低空飛行服務保障體系建設相對滯后,服務保障能力嚴重不足,無法滿足低空空域有效開發利用的需要,難以為通航發展提供有效支撐,亟需加快體系建設和能力建設。

(二)服務保障體系持續建設發展的需要。國務院辦公廳《關于促進通用航空業發展的指導意見》印發以來,圍繞“讓通用航空器飛起來,讓飛行愛好者熱起來”,地方政府、軍民航有關單位、社會有關方面在低空飛行服務保障體系建設方面,做了許多研究開發建設工作。但由于缺乏體系建設的頂層設計,一定程度上存在與通用航空發展需求脫節的現象,亟需制定出臺體系建設總體方案,指導有關單位、社會各方開展工作,避免重復建設和資源浪費。

二、低空飛行服務保障體系建設的總體思路

(三)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,深入貫徹黨的十九大精神,認真落實黨中央、國務院、中央軍委關于空域管理體制改革和通用航空業發展的決策部署,在國家低空空域管理改革總體部署下,貫徹落實新時期中國民航發展思路,按照低空飛行服務保障體系國家公共服務的基本定位,以適應低空空域用戶多元化、低空飛行活動多樣化發展需求為導向,以方便通用航空用戶、飛行服務保障運營主體為根本,堅持行業管理和社會管理相結合,加大改革創新力度,發揮社會主體作用,加快構建行業社會共建、軍民融合發展、服務高效便捷的低空飛行服務保障體系,促進低空空域的安全高效使用,為通航事業發展提供堅實的基礎保障。

(四)基本原則

—統籌規劃、頂層設計。低空飛行服務保障體系的建設應當統籌考慮國家重點防衛目標、軍事航空發展、運輸航空發展、通用航空發展以及社會公眾空域使用需求,按照國家低空飛行活動管理的整體要求,做好服務體系頂層設計,確保體系建設方向不偏、穩妥前行。同時,要充分考慮低空空域的分類劃設以及空域準入標準,做好低空飛行服務保障體系建設的長遠規劃,避免無序開發、無效建設。

—分級管理,分類服務。按照功能定位和服務范圍的不同,結合不同地區通用航空發展的差異化需求,逐步建立由國家級、區域級和服務站構成的低空飛行服務保障體系。以提供便捷高效服務為出發點,按照飛行服務站服務范圍和服務功能的差異,實施分類管理,逐步建立全覆蓋飛行服務站服務體系。

—數據共享,信息互聯。充分利用行業和社會現有的數據信息資源,拓展低空飛行服務保障的內容。充分利用國家和地方地理信息、氣象信息、數據網絡等資源,確立適合低空飛行需要的數據種類。完善數據交換途徑,充分發揮互聯網、大數據等信息化手段,實現資源共享、數據共享、信息互聯,并保障信息安全。

—行業引導,社會管理。民航行業管理要貫徹落實簡政放權的要求,按照“放管結合、以放為主、分類管理”的管理思路,重點在體系框架設計方面強化行業引導。要充分認識通用航空的社會屬性,發揮社會管理的作用,充分運用和發揮市場機制作用。鼓勵地方政府和社會力量參與飛行服務保障體系建設。鼓勵飛行服務運行單位根據不同通用航空用戶需求,擴展服務功能,發展定制化服務和產品。

(五)發展目標。按照確定的指導思想、基本原則,建設形成功能層次清晰、體系布局合理、資源數據共享的低空飛行服務保障體系,實現與國家空域管理體制改革目標趨同相向而行、與通用航空業發展需求匹配相互適應、與運輸飛行服務保障體系協調發展相互支撐,推動航空市場充分發展,促進經濟社會發展,增進民生福祉。

到2022年,初步建成由全國低空飛行服務國家信息管理系統(以下簡稱國家信息管理系統)、區域低空飛行服務區域信息處理系統(以下簡稱區域信息處理系統)和飛行服務站組成的低空飛行服務保障體系,為低空飛行活動提供有效的飛行計劃、航空情報、航空氣象、飛行情報、告警和協助救援等服務。

到2030年,低空飛行服務保障體系全面覆蓋低空報告、監視空域和通用機場,各項功能完備、服務產品齊全。根據通用航空用戶需求,飛行服務保障體系各組成單位和其他飛行服務相關機構,依據基礎服務和產品,發展多樣化、個性化服務。

三、低空飛行服務保障體系的布局和功能定位

(六)總體構成。全國低空飛行服務保障體系由1個國家信息管理系統、7個區域信息處理系統以及一批飛行服務站組成。國家信息管理系統與區域信息處理系統之間、區域信息處理系統與飛行服務站之間,實現低空飛行服務保障數據和產品的交換。

(七)國家信息管理系統功能定位。國家信息管理系統依托民航局空中交通管理局建設。其主要功能定位是:收集全國低空航空情報原始資料,匯總區域信息處理系統上報的航空情報初級產品,制作并發布通用航空情報產品和相關航行通告;收集匯總全國低空氣象情報;掌握全國通用航空飛行計劃及實施情況;掌握全國低空空域管理使用信息;集成各類服務信息,為區域信息處理系統和飛行服務站統一提供基礎產品和信息。國家信息管理系統應逐步增強統一向全國提供飛行服務的能力,不斷拓展服務渠道,推動服務產品和信息共享,便利通用航空飛行的實施。

(八)區域信息處理系統功能定位。區域信息處理系統依托民航地區空中交通管理局建設,鼓勵有能力的社會力量參與區域信息處理系統的建設和運行工作。其功能定位是:收集處理區域內低空航空情報原始資料,制作航空情報初級產品,發布通用航空相關航行通告,并上報國家信息管理系統;收集上報區域內低空氣象情報;向區域內各類飛行服務站提供航空情報、航空氣象等信息;掌握并上報區域內通用航空飛行計劃及實施情況,將本區域內飛行計劃及實施情況分發至相關飛行服務站;掌握并上報區域內低空空域管理使用信息;協調飛行服務站,提供告警和協助救援服務;集成各類服務信息,為飛行服務站統一提供基礎產品和信息。

(九)飛行服務站的分類及功能。鼓勵地方政府和社會力量建設和運行飛行服務站,鼓勵利用現有的空中交通服務資源。飛行服務站是低空飛行服務保障體系的重要節點,是服務低空空域用戶的窗口和平臺。飛行服務站可以單獨設立,也可以依托現行運輸機場空管單位或通航機場設立,飛行服務站按照其服務范圍和功能,分為A類飛行服務站和B類飛行服務站。B類飛行服務站應當具備飛行計劃處理、航空情報服務、航空氣象服務、告警和協助救援服務等功能,向服務范圍內的通用航空飛行活動提供服務,定期向區域信息處理系統提供飛行計劃及實施情況相關信息。A類飛行服務站還應當具備監視和飛行中服務等功能。

(十)飛行服務站布局。每個省級行政區原則上設立1—3個A類飛行服務站,根據需要設立若干個B類飛行服務站。省(自治區、直轄市)人民政府協調軍民航單位,統籌本行政區內低空空域劃設及飛行計劃管理需求,根據本行政區低空空域分類情況、通用機場布局規劃以及通用航空發展實際,制定本行政區飛行服務站布局規劃。飛行服務站應當明確其服務范圍,根據運行需求確定具體功能模塊,并配置相應的設施設備,在相關通用機場及通航活動區域部署信息收集、服務終端。

(十一)通航用戶接受飛行服務要求。通用航空用戶實施低空飛行活動前,應當根據飛行任務和飛行路線,掌握相關空域準入和運行要求,掌握飛行服務站提供的服務和程序。通用航空用戶原則上只向起飛所在地的飛行服務站報批或報備飛行計劃,接受低空飛行服務。通用航空用戶應當及時向飛行服務站報告起飛和落地信息,向飛行服務站報告空管設施服務狀況。

四、加強低空飛行服務保障能力建設

(十二)提升航空情報服務能力。建立低空航空情報服務體系,提升航空情報系統對低空飛行活動的服務和保障能力。民航局空管局要建立通用航空情報原始資料收集、整理、編輯及航空情報服務產品設計、制作、發布體系,為通航飛行活動提供基礎資料。根據行業標準,研制目視航圖,滿足通航飛行活動需要。研究通用航空機場數據采集規范和特種航圖編繪規范,研制《通用機場航空情報資料匯編》。研究航空障礙物收集方法,制定《電子地形及障礙物數據規范和產品規范》,逐步建立低空障礙物數據庫。強化地區航空情報服務機構通用航空靜態數據加工、處理的能力建設,通過整合飛行計劃數據、航空情報數據和氣象數據等信息,為通用航空用戶提供全面綜合信息服務。研制通用航空情報數字化產品,根據用戶需要,提供航空情報定制服務。

(十三)提高低空通信監視能力。 集約使用頻率資源,減少頻率審批,將122.050MHz、129.750MHz設置為供飛行服務站使用的、全國統一的低空甚高頻地空通信無線電頻率,臺(站)發射功率不大于10瓦。設臺單位應當向臺(站)所在地區管理局民航無線電管理機構進行備案。根據需要,民用航空無線電管理機構也可批準設臺單位使用其他頻率。推動以北斗數據為基礎,融合北斗短報文(RDSS)、廣播式自動相關監視(ADS-B)數據的低空監視信息平臺建設,實現對通用航空器低空飛行的實時監視。民航局運行監控中心會同相關技術支持單位,深入挖掘低空監視數據在通航領域的多種應用,不斷拓展低空監視能力,為低空空域管理與服務、國家安全監控體系和通用航空運行提供數據支持。低空監視信息應當引接至國家信息管理系統、區域信息處理系統和相關飛行服務站。

(十四)提升低空航空氣象服務能力。 飛行服務保障體系各級單位、民用航空氣象服務機構應當加強低空氣象觀測信息的共享與服務,加強通用機場氣象信息的收集和交換;建立與地方氣象資源的共享交換機制,不斷豐富完善低空氣象信息獲取渠道;促進基于互聯網的低空氣象服務,豐富氣象信息共享與服務大數據平臺,強化平臺的產品供應和服務能力,提高氣象信息獲取的便捷性、及時性,提高低空天氣預報預警的水平;不斷改進和優化現有氣象情報產品和服務流程,提升低空氣象情報發布的針對性、準確性和及時性。

(十五)完善飛行計劃管理。飛行服務站應當建立與服務范圍內軍民航管制部門、地方政府有關部門的工作聯系,按照管理部門要求明確服務范圍內各類低空空域的準入要求、飛行計劃的報批報備要求,優化飛行計劃管理流程。飛行活動涉及管制空域的,應當按現行規定報批飛行計劃,飛行服務站可協助通航用戶申請。由民航提供管制服務空域的飛行活動,由民航管制單位按現行規定進行批復。僅涉及監視空域和報告空域的飛行計劃,通過飛行服務站向有關飛行計劃管理部門報備后即可飛行。飛行計劃可以通過電報、電傳、網絡以及專用系統等渠道提出。

(十六)建立低空飛行服務法規標準體系。空管辦要研究完善通航低空飛行服務保障相關規章規范性文件,制定低空飛行服務保障系統評估管理規定,協調有關部門逐步簡化低空通航飛行管理及保障的要求。組織起草低空飛行服務系統相關行業標準,明確低空飛行服務系統技術要求和配置要求。制定低空飛行服務數據概念模型和交換模型,統一數據接口和傳輸標準,明確數據交換的內容和格式,確保飛行服務保障體系各運行單位間信息能有效的相互傳遞。

五、低空飛行服務保障體系的運行管理

(十七)服務保障單位設立。低空飛行服務保障體系是民航空管運行體系的重要組成部分,服務保障單位參照空管單位實施管理,納入民航空管行業管理體系和運行體系。設立飛行服務站,由設立單位向民航地區管理局提出,民航地區管理局會同省級人民政府主管部門,根據本行政區飛行服務站布局規劃、本地區通用航空活動特點,按照一個空域由一個飛行服務站提供服務的原則,實施備案管理。飛行服務站運行前,服務空域應當獲得相關部門批準,由地區管理局組織符合性檢查,明確飛行服務站類別和服務范圍,滿足運行條件的可對外提供服務。

(十八)設施設備要求。國家信息管理系統、區域信息處理系統的設施設備,應當滿足相應飛行服務功能和信息有效相互傳遞的需要。飛行服務站應當與區域信息處理系統連接,并配備專門的飛行計劃服務、情報服務等綜合終端,配備有氣象情報設備,地空通信系統和協助救援電話等。A類飛行服務站還應當配備監視數據處理系統。飛行服務保障體系各級單位應當采取有效措施保證信息安全。

(十九)人員資質管理要求。從事國家信息管理系統、區域信息處理系統相關工作的專業人員,應當持有有效的管制、情報、電信或氣象專業執照,方可上崗從事相應工作。從事飛行服務站相關工作的專業人員,應當掌握管制、情報專業知識和飛行服務技能,了解氣象相關知識,經過相關培訓并考核合格。

(二十)管理制度要求。飛行服務站運營單位對飛行服務提供內容負責,保證數據的權威性、統一性和可追溯性。飛行服務保障體系各運行單位應當建立完善的運行制度,內容應當包括:單位職能和崗位職責,運行標準和工作規范,應急管理和工作程序,安全管理及信息管理,資源管理及設備使用,與運行有關的協議等。飛行服務站應當與相關軍民航管制單位建立通報協調關系,明確工作程序。各飛行服務站應當通過民航局和地方政府公布其服務空域范圍、類別、服務內容、服務程序、工作地點、聯系人和聯系方式等內容。服務空域內有無人機飛行活動的,飛行服務站應當建立相應的保障措施,必要時與無人機空中交通管理信息系統建立聯系。

(二十一)運營前符合性測試評估。飛行服務站投入運營前,應當經過符合性測試評估,全面檢查其服務能力。評估主要應當包括:運行單位資質、服務站類別及服務范圍、人員配備及條件、設施設備配備及條件、管理制度、服務方式及流程、情報氣象計劃等信息處理流程、與區域信息處理系統的協議及數據接口、數據交換標準、與軍民航管制單位協議簽訂情況等。測試評估工作可委托專業機構進行。專業機構應當具備從事管制、情報服務評估的能力和自動化系統或管制綜合信息顯示系統制造、測試的經驗。

(二十二)運營服務要求。國家信息管理系統、區域信息處理系統應當及時、免費向飛行服務站提供基礎數據信息。飛行服務站提供的服務分為基礎服務和個性化服務,其中協助救援、飛行情報服務、計劃協助申報、統一發布的情報服務和氣象服務為基礎服務,地空數據服務、飛行動態監控、定制的情報服務和氣象服務等其他服務為個性化服務。基礎服務屬于基本公共服務,服務收費實行政府指導價,個性化服務由市場自主定價。

六、措施和要求

(二十三)加強組織領導。民航局空管局、各地區管理局要成立低空飛行服務保障體系建設領導小組,統籌工作安排,推動工作落實。民航局空管局要加快組織國家信息管理系統、區域信息處理系統建設工作,爭取在2019年試運行,2020年全面投入運行。地區管理局要加強與地方政府協調聯系,共同研究提出飛行服務站布局規劃和實施計劃,鼓勵有需求、有條件的地區先行先試。民航各有關單位要積極配合飛行服務站建設,提供必要的技術支持。

(二十四)加大資金支持。國家信息管理系統、區域信息處理系統的建設,納入空管設施建設項目,由民航局按照相關規定進行固定資產投資,運行維護費用納入民航局空管局運行費用管理。鼓勵地方政府、社會力量共同參與飛行服務站建設和低空飛行保障體系建設,并予以一定建設和運營補貼。低空飛行服務保障體系建設的有關專業項目,可按國家和民航相關政策申請支持。

(二十五)建立新型監管體系。創新監管理念、監管機制和監管方法,建立新型低空飛行服務保障監管體系。推進社會共治,引導社會力量、通航用戶、行業協會共同參與低空飛行服務保障體系的治理,構建多元參與的監管格局。強化服務保障單位主體責任意識、自律意識和信用意識,通過利益引導、市場約束倒逼運營主體提高自我管理水平和服務能力,接受社會監督。整合監管資源、實施協同監管,充分運用大數據、“互聯網+”、人工智能等新思維和新技術,提高監管的針對性和有效性,降低監管成本。全面實施“雙隨機、一公開”的監管方式,減少對運行主體生產經營活動的干擾,切實提升監管效能。


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